构建推动助贷行业良性发展的金融监管体系

#摘要

助贷业务充分发挥数据的要素作用和科技的赋能作用，帮助金融机构扩大客户群体、下沉业务领域、降低运营成本，成为我国金融体系的重要补充，是普惠金融改革的有益尝试。与此国家层面的监管尚存在政策不明确和体系不健全问题，出现了若干监管“盲区”，以致助贷行业在快速发展中产生了贷款利率畸高、机构过度承担风险、非法引流获客、衍生社会风险等一系列问题和行业乱象。建议以明确国家层面的顶层设计和监管政策、建立跨区域的监管协同机制、探索包容性自律管理模式、落实助贷机构主体责任、搭建智能监管平台、综合治理行业违法犯罪行为等为着力点，持续完善我国助贷行业监管体系，推动我国助贷行业良性发展并更好服务实体经济。

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引言

伴随科技水平的不断提高特别是数字经济的飞速发展，我国信贷科技行业需求十分旺盛，其主要包括消费信贷科技市场、小微企业信贷科技市场两大细分市场。相关资料显示，消费信贷科技市场规模由2017年的1.4万亿元（人民币，下同）增加至2021年的5.2万亿元，复合年增长率为38.2%，并预期将于2026年达到8.1万亿元，2021—2026年5年复合年增长率为9.2%；小微企业信贷科技市场规模由2017年的1.2万亿元增加至2021年的6万亿元，复合年增长率为49.5%，并预期将进一步增加至2026年的27.6万亿元，2021—2026年5年复合年增长率为35.9%。信贷科技行业除包括少量金融机构自营科技信贷业务外，以助贷行业为主。以互联网平台为代表的助贷机构与金融机构在信贷业务方面持续深入合作，极大地助力了扩大金融消费群体、促消费稳增长、推进创新创业等目标的实现。

借助普惠金融和数字经济发展的春风，我国助贷行业蓬勃发展，成为我国金融体系的重要补充。所谓助贷业务，是指有一定专业技术能力的组织机构利用先进或创新的技术、业务模式及运营解决方案，赋能并提升信贷服务。与传统信贷解决方案相比，助贷业务的特点在于卓越的效率和质量，可触及更广泛的借款人、信用评估更佳、运营效率更高，并让用户体验更方便可得。从业务范围来看，助贷业务主要包括获客、信用评估、资金匹配、贷后服务四大类。获客是指助贷机构以先进的数据分析识别消费者和小微企业的多样化需求，并通过定向在线广告，与其他具备丰富消费场景、高用户流量的互联网平台合作，以及线下销售工作等多渠道，有效获取优质用户；信用评估是指助贷机构利用信用画像分析模型和基于风险的定价模型进行初步信用评估，并赋能金融机构根据自身风险管理政策和协议，进行最终风险管理和定价，并作出最终贷款决策；资金匹配是指助贷平台借助强大的数据分析，有效掌握和评估各借款人的多样化需求和信贷风险，并根据金融机构的风险偏好和资金协议，将借款人有效推荐予合适的金融机构，从而无缝匹配信贷需求和资金供应；贷后服务是指助贷机构在银行支付贷款本金后持续进行贷后信用评估，监控及管理潜在的逾期风险，并改善催收策略和提高效率。

我国助贷行业在快速发展的也衍生出贷款利率过高、过度承担风险、非法引流获客、衍生社会风险等一系列问题。原因在于我国对助贷行业监管政策仍存在“盲区”、监管主体权责不清等问题。助贷行业如何实现良性发展，值得深入研究。

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助贷行业服务实体经济的作用机制

当前，我国金融资源总体上较为充沛，但金融资源错配、金融供需失衡等结构性问题较为突出，主要表现为传统信贷行业的金融机构难以满足消费者和小微企业日益复杂的信贷需求，在服务消费者和小微企业中面临风险、成本、服务等方面的众多挑战。有关统计显示，小微企业的经济贡献与其从金融机构获得的融资支持水平存在较大差距。中小微企业贡献了约60%的国内生产总值、超过50%的税收、超过70%的技术创新及超过80%的城市区域就业。然而，截至2021年底，按在贷余额计，小微企业贷款仅占企业贷款总额的41%，与小微企业的经济贡献完全不成正比。

正是为了应对传统银行信贷中的有关挑战，助贷行业应运而生，并利用创新产品和服务重塑信贷行业，优化信贷服务的各个层面。总体来看，国内助贷机构与金融机构并非替代和竞争，而是基于各自比较优势开展信贷业务合作，以提升信贷经营绩效为目标，采取“激励相容”的方式开展业务合作和市场化分润，其服务实体经济具有相应的作用机制。

1.发挥专业优势推动形成专业化分工

一项贷款业务通常涉及获客、初步筛查、信用评估、风险识别、授信放款、动态监测、贷后催收、不良处置等诸多环节，基于专业化分工理论，应充分发挥各机构主体的比较优势，鼓励包括科技公司、互联网平台在内的第三方市场机构参与信贷服务的部分节点，推动形成业务闭环，提升信贷服务质效和金融普惠性。银行等传统金融机构的优势在于资金体量的规模效应，而助贷机构的优势在于服务下沉、了解客户等，双方可以合作共赢。银行由于网点和人力资源不足，并不擅长为小微客户提供服务，而助贷机构正好积累了小微客户的获客渠道、服务经验与风控技术。助贷机构有天然的资金短板，而银行可以为助贷机构推荐的高质量小微客户直接提供具有成本优势的资金。

按照《商业银行互联网贷款管理暂行办法》等文件，助贷机构（银行合作机构）的业务可进一步划分为营销获客、共同出资、支付结算、风险分担、信息科技、逾期清收等内容，在各领域形成了独立的专业化细分市场。助贷机构开展共同出资、风险分担两项业务需要获得小额贷款、融资担保等业务资质。数据显示，截至2022年末，全国共有小额贷款公司5958家，融资担保法人机构4367家，数量上均远远多于商业银行。

2.利用金融科技推动形成规模经济效应

银行等传统服务金融机构难以覆盖到小微客户，重要的原因在于传统的信贷业务模式成本较高，如针对一笔1亿元的基础设施建设贷款和1万元的小微贷款，可能尽职调查和风控的成本相差无几。中国人民银行《金融科技发展规划（2019—2021年）》提出，“借助机器学习、数据挖掘、智能合约等技术，金融科技能简化供需双方交易环节，降低资金融通边际成本，开辟触达客户全新途径”。从实践看，助贷机构在获客引流、客户分析、风险防控和贷后催收各个环节均利用了大量的科技手段，包括AI、大数据、人工图谱、机器学习、智能决策、联邦学习等，大大降低了小微贷款的成本，以“批量化”线上贷款模式形成小微信贷的规模经济效应，这也是助贷机构与金融机构合作的重要基础之一。

如在获客节点，小微企业融资需求相对低频，传统的营销模式与小微企业需求不相符。助贷平台“场景化”策略显示出独特优势，通过联结小微生产经营生态链中包括支付、交易、财税结算、金融服务在内的诸类场景服务商，助贷平台可以架设出层次丰富的获客通道，捕捉小微人群的即时资金需求，最终形成小微融资的规模化效应。如平安普惠客户2021年底客户数423万户，绝大多数是中小微企业，户均贷款仅约15万元。

3.释放数据价值助力解决信息不对称问题

银企信息不对称、风险收益不对等，是银行机构践行普惠金融的痛点。助贷机构普遍掌握专业的数字技术，拥有广覆盖的业务场景，同时在多年经营中积累了大量的用户数据信息，这些优势使其相比金融机构能更充分发挥数据和技术要素作用，更有效率地触达客户，更准确地进行风险定价，促进数据要素在风险控制等领域的价值释放，这也是数字经济和实体经济深度融合的具体体现。

以某助贷平台为例，其网约车服务维系了大量的司机和乘车用户，通过庞大业务数据分析司机收入、驾驶行为以及客户的乘车行为，较银行更精准地掌握每位客户的信用水平及动态变化，从而可以向银行提供营销获客及辅助风控能力。

综合来看，助贷业务是我国金融市场分工不断深化下产生的新商业模式，助贷机构以技术创新突破、大数据应用等为途径，可以有效弥补银行等金融机构在风控、获客、技术等方面的能力短板，着力解决银行可用资金庞大和小微金融业务展业能力不足之间的矛盾，从而推进我国普惠金融的发展。

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我国助贷行业面临的风险及成因分析

我国助贷行业在快速发展的过程中，也出现了一些问题和行业风险。

（一）助贷行业面临的风险

1.贷款利率过高

这实际上是行业的系统性风险问题，其原因在于一些本身资质不过关的贷款人，没有办法直接通过银行等金融机构获得放贷资格，此时贷款人就会寻求有授信审查、风险控制能力的助贷企业的帮助，而由于筛选客户信息方式的不同，助贷机构风险识别和评估能力不及商业银行等金融机构，就会导致许多违约风险很高的贷款人获得授信资格。这一类人群获得贷款后违约风险高，基于风险越大、利率越高的原则，企业为了覆盖不良贷款，就会收取极高利率和服务费率，而高利率又会导致不良资产的产生，形成恶性循环。如美国某赢卡贷公司2019—2021年平均年利率为29.73%、21.9%、19.34%，某信公司在2022Q2当期发放贷款的平均APR为24.6%，此类贷款利率贴近规定的边缘，虽然合法合规，但大大提高了违约风险以及产生民事纠纷的可能性，高利率是否违背普惠金融理念，值得反思。

2.承担的风险过大

在具体实践中，助贷服务中不乏有诸多担保机构，这类企业在信贷业务的风险管理中起到重要作用，直接参与放贷机构的授信决策，如不少担保平台是持有融资担保牌照的企业。助贷机构的担保把原本属于放贷方的信用风险转移到第三方企业上，银行在面对一些资信不太良好的贷款人时，由于存在兜底担保的行为，使得银行愿意为其发放贷款。而对于助贷企业来说，在提供信息服务的基础上，再进行兜底担保或者是外部担保增信，能够更好地提高助贷的成功率，从而收取服务费和技术支持费等费用。但是，其中的风险巨大，如担保机构或兜底担保的助贷企业本身资金不足以偿付违约费用，就会出现“暴雷”现象。

3.非法引流获客

非法引流获客存在的问题有许多，首先是对个人信息的非法获取，助贷机构可能会拥有多维度的客户数据信息，对于贷款人或潜在贷款人的信息搜集中是否存在违规行为是难以监管的。助贷企业往往作为集团旗下的子公司，从母公司终端进行数据采集获取用户信息的过程中，如果没有得到用户个人信息使用授权，就会侵犯用户数据权益，若在没有个人授权的情况下从第三方机构征集和获取个人信息，则会严重侵犯消费者的隐私权。当个人金融信息泄露时，对当事人没有造成实质危害或影响较小时，消费者往往不会选择维权，导致监管和惩治违规搜集个人信息的行为比较困难。还有一部分助贷机构捆绑销售和嵌套金融产品，通过“抽屉协议”“阴阳合同”等方式开展业务，同样也是非法引流获客行为。

4.衍生社会风险

催收是贷后管理的重要环节，目前我国的助贷企业中，有一部分企业将催收业务外包给第三方机构，从而提高贷后管理效率，降低贷后管理成本。但是由于催收企业的行业门槛低，导致此类第三方机构资质不一、良莠不齐，再加上助贷企业对代理企业的催收行为的管控不力，很容易产生非法暴力催收问题，对贷款人的家庭生活或是心理健康产生巨大影响，也增加了政府信访的工作量，不利于社会秩序的稳定。与此催收方式的不当又引出了另一类灰色产业——反催收组织。反催收组织往往采用虚假宣传的方式，恶意营销其“债务减免”服务，诱导客户购买课程，教唆客户通过投诉逃避合法债务，严重扰乱金融市场秩序。

（二）相关成因分析

之所以会产生上述风险，是因为我国助贷行业监管一直处于一种十分模糊和困难的境况。虽然我国围绕助贷业务发展出台了相关的监管政策，如2017年12月银监会网贷整治办发布《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》，明确规定助贷机构不能直接为银行提供风控，而是转为风险评估，非持牌机构也不能再对信贷进行兜底等，但监管与行业健康发展的需求不匹配。其一，市场上对助贷企业准入机制的模糊，使得无金融牌照的助贷企业数量骤增，如电商平台下的助贷机构和P2P小贷公司转型的助贷机构等大量增加，导致监管难度大大增加。其二，助贷机构应使用何种数据进行风险评估也没有明确的规定，导致数据收集和使用不当可能涉及侵犯公民个人隐私。其三，监管政策提出非持牌机构不得收取利息费用，但是没有对其他费用进行明确和限制，可能还会存在有些助贷机构收取其他费用过当，导致真实借款利率过高的情况。其四，业务模式不清晰、规范，很多地方的小贷公司和互联网小贷企业甚至没有金融牌照，却能够在不具备放贷资质的条件下开展信贷业务，通过联合贷款的方式去获取银行等持牌机构的资金从而提供金融服务的现象仍然存在。其五，行业监管主体不明确，仅仅依靠行业自律或者协会管理，并不能有效杜绝诸如非持牌助贷企业参与联合放贷的行为以及地方性银行助贷企业跨区域经营的问题。

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美国对助贷行业监管经验

从国际经验来看，美国对助贷机构业务经营整体上持鼓励发展态度，原因在于美国监管机构测评认为，依托互联网等工具提供助贷服务，在实际效果上大幅促进了消费者的金融产品和服务的可得性。根据相关研究机构的测算，美国人工智能借贷平台Upstart开发的AI模型使金融服务的借款人群增加了43.4%，批准贷款的平均年利率降低了43.2%，贷款的便捷性也得到了显著提升。美国对助贷机构的监管相关经验值得借鉴。

1.对助贷新业态采取“包容式监管”态度

美国消费者金融保护局（ConsumerFinancialProtectionBureau，CFPB）是美国对助贷行业进行监管的主要机构。为促进有利于消费者的互联网借贷等金融创新，2012年CFPB首次推出了“催化剂计划”（ProjectCatalyst）以及“不行动函”（Non-actionLetter）发行机制。所谓“不行动函”，是由政府机构向被监管机构发出，表示不推荐监管机构对被监管机构采取法律或其他监管行动，从而降低创新金融产品的监管风险和监管成本。凭借对金融消费者的支持帮助和福利提升，美国人工智能借贷平台Upstart于2017年获得CFPB首次出具的“不行动函”。

2.注重对金融消费者的保护和防范系统性金融风险

当助贷业务出现了银行风控责任缺失、对客户发放掠夺性质贷款等问题时，不仅会损害金融消费者的权益，而且从长远来看还将危及整个金融系统的安全稳健性。美国自2021年开始加大对互联网助贷业务的关注，CFPB于2022年9月发布报告，对“先买后付”（BuyNowPayLater,BNPL）这一信贷形式的市场趋势及其对消费者的影响进行了分析，指出依托平台开展的“BNPL贷款拖欠率几乎是信用卡贷款拖欠率的4倍”，并针对Klarna和Afterplay等BNPL业者发布相应的监管指引，引入适当的监管机制。针对金融机构与助贷机构风险责任划分不清的问题，2023年6月，美国银行业联邦监管机构发布《第三方关系机构间指引：风险管理》，首次提出将对金融机构与第三方机构进行风控合作的“全周期监管”要求，明确银行引入第三方合作关系须进行尽职调查并厘清各方的责权利，所采取的风险防控举措必须与自身经营规模及业务复杂程度相匹配。

3.强化金融服务牌照管理

根据美国的法律和监管规定，Fintech公司在提供特定金融服务时需要获得相应的牌照或许可，以便州政府和联邦行政机构统一监管，这是为了确保金融市场的稳定性、保护消费者权益以及防止金融犯罪等问题。不同类型的金融服务对应不同的牌照或许可，一般涉及助贷和互联网贷款服务的Fintech公司要求持有支付处理牌照（PaymentProcessingLicense，允许机构处理支付交易，包括信用卡、借记卡和电子支付）、消费金融公司许可证（ConsumerFinanceCompanyLicense，允许机构提供个人贷款、分期付款等消费者金融服务）、债务收购许可证（DebtCollectionLicense，允许机构进行债务催收和追讨），如果机构未持有相关许可证和牌照而从事相关的业务，将面临巨额罚款以及司法公诉。

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完善助贷行业监管的路径选择

当前，我国金融供需失衡、金融资源错配等结构性问题仍较为突出，充分发挥助贷机构作用、推动行业健康发展具有重要意义。从发展态势看，完善监管是助贷业务可持续健康发展的基本方向。针对助贷行业存在的问题，要进一步加强规范和监管，引导其良性发展。

（一）统一全国监管政策，明确机构准入门槛

任何金融活动都不能脱离监管体系，不能以技术之名掩盖金融活动的本质。前期通过约束金融机构来规范助贷机构的监管措施，特别是《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》等政策的出台，对助贷行业健康发展发挥了一定作用，但远未能实现有效监管和监管“全覆盖”。助贷业务发展已有数年，但迄今为止尚无明确的官方定义，其业务范围、主体资格、展业规范、信息安全等监管规则体系尚未形成。目前，上海、浙江、北京等地金融监管部门针对本地发展实际，发布关于助贷业务监管的相关政策，在全国性政策制定之前做出有益探索。建议由中央监管部门进一步就助贷业务的定义、运作模式、参与主体、资金来源、风险分担、发展态势等开展调研，尽快明确国家层面顶层设计和监管政策，按照业务实际风险情况，界定助贷业务范围，拟定监管规则。如此，既能有效防控风险，也能促进行业创新，在维护行业稳定健康发展的基础上推动助贷行业更好服务实体经济。其行业顶层设计和监管政策须涵盖贷前、贷中、贷后的全过程，全面覆盖助贷机构市场准入、授信决策、风险管控、信息保护、逾期催收等多个方面。从机构准入来看，助贷业务需要有一定的准入门槛，助贷机构提供风控、担保、征信等服务需要事先获得相应的业务资质，避免出现“无照驾驶”“鱼龙混杂”等行业乱象；从信息保护机制来看，平台企业开展助贷业务过程中对个人、小微企业信用信息的搜集、加工、应用等也需要设置相应的“边界”，防范信息滥用、信息泄露等风险。

（二）加强区域监管协调，形成行业监管闭环

助贷机构普遍存在跨区展业情形，涉及多个市场主体，特别是有相当多的助贷机构在多个地区设立同类机构或开展同类业务，实质形成跨区域、集团化业务经营模式，迫切需要加强央地之间、地区之间的协同监管，有效防范行业风险。建议以国家金融监管机构改革为契机，加强中央金融管理部门、地方金融监管部门与综合经济管理部门的协同配合，形成央地对助贷行业的金融监管合力。推进跨部门、跨地区信息共享、沟通交流和协同联动，共同加强市场准入管理，加快空壳、“僵尸”企业清退注销，共同做好监测预警、风险排查、会商研判和化解处置等工作。形成国家、重点城市、重点区域三级跨区域金融监管协作机制，明确地方对助贷机构的行为监管职责，提升监管效率。通过央地之间、区域之间的监管协同，有效实现对助贷机构的业务模式及产品创新的全流程、穿透式监管，压缩监管“盲区”，减少监管套利，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。

（三）顺应行业创新趋势，推进行业自律监管

助贷行业依托互联网等工具展业，创新特征显著，在加强监管的同时也需要进一步引导和鼓励创新。如果对助贷行业的监管采取和对银行、证券公司、保险公司等金融机构同样的监管模式，很可能会“扼杀”掉相当多部分的业务创新。综合考量助贷业务的金融科技和普惠金融属性，建议由中国互联网金融协会或者在其下设专门的助贷行业协会承接助贷机构的自律管理职责。中国互联网金融协会作为全国性的互联网金融行业的自律组织，自2016年成立以来按照国家关于社会组织改革发展的要求和互联网金融风险专项整治的部署，切实发挥统计监测、登记披露、信息共享、举报受理等基础设施作用，深入推进行业自律管理和标准规则建设，扎实开展从业机构和金融消费者风险教育，取得了积极的成效，也积累了宝贵的经验。第一，行业自律监管机构应发挥好监管与市场的桥梁纽带作用，不断完善相应的自律要求，如行业综合利率水平、服务收费标准、数据合规使用、贷款催收规范等。第二，可以参照中国证监会对金融科技公司建立“备案制”的做法，将技术实力强、数据流量高、经营合规度较好的机构纳入备案，推动行业“扶优汰劣”。第三，建立数据定期报送机制，动态掌握助贷机构数量、助贷行业规模、不良贷款变化、助贷业务风险敞口等，真正做到“心中有数”。第四，引导行业企业内部制定包括合规标准、合规工作流程、专项合规制度等规范性文件，全面提升行业从业人员合规意识，推动行业高质量发展。第五，探索开展助贷行业评级，构建行业评级分类管理体系，监管因势利导，提升行业合规意识。

（四）压实助贷机构责任，加强消费权益保护

助贷机构与金融机构在提供普惠金融服务方面是业务合作和分润关系，也应当在金融消费者权益上发挥责任主体作用。目前，监管体系以强化金融机构主体责任为原则，对平台贷款业务流程作出细致规定，如在业务形式上要求突出银行等金融机构和资金提供方直接对客表达，减少“中间商赚差价”，提高了金融消费者的权益保护水平。但相关政策也极大地限制了合作机构的业务空间，不利于明确助贷业务风险承担和相关业务开展，而实际上助贷机构特别是一些大型互联网平台公司，在数据合规、风险定价、消费者保护等方面相较于金融机构而言具备更强的技术实力。建议在政策上按照“谁收费、谁承担风险责任”的原则，进一步对助贷机构的风险控制、风险承担等行为做出明确规范，推动助贷机构在承担更大责任的基础上扩大业务规模，让消费者享受到更广范围的服务。在压实助贷机构责任的基础上，监管机构还可以进一步借鉴美国助贷行业监管“不行动函”等模式，降低助贷机构在业务创新中所承担的监管成本，推动更多有利于消费者的互联网借贷等金融创新。

（五）搭建智能监管平台，提升金融监管效能

助贷行业本身具有显著的金融科技属性，大量利用人工智能、云计算、大数据等金融科技，以提升行业效率和服务能力。随着金融与科技的深度融合，助贷行业金融产品和服务创新的周期越来越短，覆盖大范围人群的能力越来越强，相应风险的积累程度和传播速度也被放大，构建推动助贷行业良性发展的金融监管体系对监管的及时性、有效性也提出了更高的要求。与助贷行业创新发展和风险特征相适应，我国对助贷行业的监管也需要强化监管科技应用，提升对行业风险的态势感知能力和技防能力。建议中央监管部门和助贷行业发达的地方构建和升级智能化金融监管平台，对助贷行业实现全面有效覆盖，将助贷行业市场主体全部纳入监测名单，充分应用信息科技手段构建常态化金融风险监测机制，实现对相关金融风险的早预警、早处置，提高监管部门对助贷行业的管治效率。

（六）治理助贷行业乱象，维护健康金融生态

助贷行业在快速发展的过程中，也表现出“野蛮生长”特征，出现一系列亟须整治的行业乱象。如在贷后催收环节，一方面，助贷业务贷后催收中存在超出一定规范的“暴力”催收行为，容易演化成恶性社会事件；另一方面，恶意逃废债突出、职业投诉人猖獗、反催收联盟泛滥等客观问题也不容忽视，尤其是许多借款人以信访投诉为手段，通过政府向助贷机构施压，达成“减债、逃债”等目的。为维护助贷行业健康发展环境，应对贷前、贷中、货后各环节的违法犯罪行为予以严厉打击。针对恶意逃废债问题，应进一步协同金融、工信、网信、市场监管、公安、信访以及法院、检察院等多部门，加大对“职业代理人”“反催收联盟”等行为打击力度，特别对其在头部平台、互联网公开宣传相关“经验”的行为进行专项整治。对涉金融类信访投诉事项，在信访考核中应区别对待，防止形成“反向激励”，破坏市场化、法治化规则。

//本文刊发于《开放导报》2024年第3期

本文作者

余凌曲

中国（深圳）综合开发研究院金融发展与国资国企研究所执行所长，博士。

陈俊宏

中国海洋大学经济学院